財務與會計報道：

執著的政府會計改革事業探索者

—— 記廈門大學黨委副書記、副校長李建發

《財務與會計》2018年第16期第6-9頁•“會計名家培養工程”系列報道

廈門大學黨委副書記、副校長李建發出生于福建省的一個偏遠小山村，家境并不富裕的他一直懷揣大學夢想，1984 年從暨南大學會計系畢業后，勤奮好學的他考取廈門大學會計系研究生班，之后留校任教，1993 年他又報考了葛家澍教授的博士研究生。回憶自己的求學生涯，李建發說：“到廈門大學讀研究生是我一生的榮幸，也成為我命運的一個重要轉折點。”在廈門大學求學和工作過程中，有一批恩師讓他終身難忘：陳仁棟教授不畏艱難、勇于開拓人力資源會計的精神，深深影響著他；吳水澎教授既是他教師職業的引路人，也是他走上管理崗位的引路人；常勛教授是他科研的啟蒙老師和會計實務工作的引路人；葛家澍教授結合他兼任學校財務處處長及課程教學情況，引領他把研究轉向政府會計領域；陳立齊教授對他政府會計學術研究的無私幫助令其終身難忘。一個人的成長成才，離不開他人的關心、支持和幫助，當然更重要的是李建發不論身處何職、身居何位，都能夠以滿腔的熱忱、高度的事業心和責任心投入到工作中，并不放棄自己所熱愛和追求的政府及非營利組織會計研究事業。

結緣政府會計，全方位推動政府會計改革事業

開始攻讀博士研究生時，李建發原本是想繼續他碩士階段的人力資源會計研究，而最終讓他專注于政府及非營利組織會計研究，得益于他留校任教以后講授過《預算會計》和《行政事業單位會計與審計》課程，肇始于1994 年參與中國會計學會和財政部組織的《中國會計百科全書》編寫，緣起于1995 年兼任廈門大學財務處處長和當年財政部召開的第四次全國會計工作會議。

1995 年第一部《預算法》頒布后，我國經濟體制改革進程明顯加快，并著手探討構建與市場經濟體制相適應的公共財政體系，政府采購、部門預算、國庫集中支付等一系列財政預算管理體制改革措施陸續出臺，這些改革舉措使1998 年起施行的一套預算會計制度明顯不能適應改革發展的需要。此時，葛家澍老師敏銳洞察、精準把握會計改革脈絡，認為預算會計將是我國會計改革的一個新的重要領域，而且他認為李建發在組織編寫《中國會計百科全書》過程中對國外政府及非營利組織會計有了一定的研究，加上兼任學校財務處處長的工作本身就屬于政府及非營利組織會計領域，于是便鼓勵、支持李建發開啟了政府及非營利會計研究的征程。2000 年以后，李建發更加專注于政府及非營利組織會計領域的研究，并在推動政府及非營利組織會計改革方面著重做了以下幾件事：

一是開展廣泛調研。李建發先后到財政部會計司、國庫司、教科司、資產管理司，教育部財務司，福建省財政廳及各地財政局，海南省財政廳，江西省財政廳及各地財政局，以及相關高校、醫院及科研機構等進行調查研究，并利用2007 年被選派到江西省贛州市掛職任市委常委、副市長兩年的機會，較為深入地調查了解和掌握政府管理運作規律和特點，多層次、全方位了解掌握政府財政、公共部門財務狀況，公共財政管理、公共財務管理以及預算會計執行中存在的問題，為推動政府及非營利組織會計改革提供實踐基礎。

二是培養政府及非營利組織會計領域的研究生。2001 年起，李建發在學校設置“公共部門財務管理與政府會計”研究方向，招收和培養公共部門財務管理和政府及非營利組織會計研究生，至今共培養近20 位博士研究生，60多位碩士研究生，畢業的博士生大都成為各高校推動政府會計教學科研工作的骨干力量，更是我國政府會計改革的中堅力量。同時，李建發還積極為北京、上海和廈門三個國家會計學院的“會計領軍人才班”提供政府會計改革的培訓授課服務，為政府會計改革培養相關人才。

三是積極承接研究課題，開展政府及非營利組織會計改革理論研究。2000 年后，李建發先后承接了10 多項國家自然科學基金委員會、財政部、教育部和福建省財政廳等各類科研項目，積極開展課題研究，并先后發表學術論文70 多篇，提供10 多份的研究報告，出版專著、譯著、教材和主編的叢書20余部。

四是推動政府會計跨學科研究和政府會計學術的繁榮發展。自2010 年起，李建發作為中國會計學會副會長兼政府及非營利組織會計專業委員會主任委員，積極組織開展學術活動，已連續召開8 屆政府會計學術研討會。

五是積極參與并努力推動政府會計改革。不論是財政部各相關司局、教育部財務司，還是地方政府財政部門，凡是涉及公共財政、公共財務、公共預算以及政府會計改革的會議，只要向李建發發出邀請，他都積極參與，并努力推動改革。特別值得一提的是，2010年，政府及非營利組織會計專業委員會召開學術年會，由于他的推動和金蓮淑會長的大力支持，會議以中國會計學會的名義向時任財政部副部長王軍寫了一封推動政府會計改革的建議書，得到王軍的高度重視、作出重要批示。此后，財政部采取了一系列措施加大推動政府會計改革的力度，從而開啟了政府會計改革的新局面。

獨辟蹊徑，矢志探索政府會計改革

在研究方向方面，李建發始終將研究重點瞄準在具有開拓性和挑戰性的領域，不跟風、不隨大流，以其獨到的學術眼光，獨辟蹊徑，矢志探索新的研究方向。上世紀80 年代，他就涉足尚無人關注的人力資源會計領域，取得一系列研究成果；進入90 年代，當許多學者蜂擁于企業會計研究時，他毅然把研究方向轉向并不被學界看好、極少學者涉足的政府及非營利組織會計領域，對這塊既古老又富有新意的會計荒地進行開拓性研究。進入21 世紀，隨著“新公共管理運動”風靡全球、我國政府管理改革不斷加快，公共財政體系日趨完善、政府審計力度加大和“審計風暴”席卷整個公共部門，他獨具慧眼、抓住先機，果斷瞄準公共部門財務管理領域，并與政府會計與財務報告有機結合起來，開創全新研究視角。十多年的辛勤耕耘和潛心研究，他在公共部門財務管理、政府及非營利組織會計等研究領域取得累累碩果，較系統地創建了中國政府及非營利組織會計理論體系，提出了一系列公共部門財務管理的創新性理論觀點，學術成果和學術影響居國內領先地位。

（一）出版專著填補政府會計理論體系研究空白

李建發的成名之作是撰寫出版的我國政府會計領域第一部理論專著《政府會計論》。1996 年，李建發完成博士論文《試論具有中國特色的政府會計與財務報告體系》，被我國已故著名會計學家楊時展教授譽為“我國近半個世紀以來填補政府會計空白、具有創新和開拓意義的力作”。1999 年，在該論文的基礎上，根據我國財稅管理體制改革和政府職能轉換的客觀現實，結合1998年起施行的預算會計制度，李建發撰寫出版了《政府會計論》，葛家澍教授給予“研究思路獨特、突破中外政府會計模式、理論體系完整、學術觀點具有創新性”的評價。在該書中，李建發認為，政府會計是一門用于確認、計量、記錄政府受人民委托管理國家公共事務和國家資源、國有資產`，報告政府公共財務資源管理業績及履行受托責任情況的會計學分支。在我國，政府會計已經久違了我們近半個世紀了，取代它的是解放初期從前蘇聯搬來的預算會計。由于預算會計對象過于狹窄，只核算和反映各財政年度國家預算收支情況及結果，而未把政府受托管理的許多國家資源、國有資產及國家債權債務等反映國家財務狀況的內容納入反映和監督的視野，致使大量的國家資源、國有資產因“家底不清”而浪費掉、流失掉，這是預算會計反映和監督范圍過于狹窄、會計信息不全面不完整所致。因此，李建發主張，從“政府”的層面來改革預算會計制度，建立一個能夠全面、完整、系統反映政府受托管理公共財務資源業績和履行受托責任情況的政府會計體系，并在書中對建立具有中國特色的政府會計與財務報告體系的若干基本理論問題進行了探索。

李建發的另一部代表作是于2006年撰寫的《政府財務報告研究》。該著作是他承接財政部會計準則委員會2003年重點研究課題的研究成果，于2009 年獲得“福建省哲學社會科學優秀成果”一等獎。在書中，李建發提出，政府財務報告既是國家決策機關和政府主管部門作出宏觀決策、制定公共政策、進行公共管理的重要信息來源，也是政府外部利益相關者了解政府財政/ 財務狀況、衡量政府績效、評價政府受托責任履行情況并作出相關決策的重要信息來源。所以，政府財務報告能否全面、完整、真實、可靠地提供政府財務信息，關系到能否科學、準確地制定公共政策，并作出國家宏觀經濟決策及其他相關決策的重大問題。當前，我國正處于經濟社會轉軌時期，為了適應社會主義市場經濟的發展，政府職能轉換、行政管理和財政預算管理體制改革措施相繼出臺。這些改革措施在很大程度上需要依賴政府財務報告為其提供財務信息。李建發認為，我國現行的政府財務報告是1997 年確立的預算會計報告模式，它雖然在反映政府預算收支執行情況方面有所改進，但由于受預算會計核算內容（對象）、核算基礎和核算方法等局限，預算會計報告并無法提供全面、完整、真實、可靠的政府財務信息，包括政府受托管理的國家資源、國有資產和權利屬于國家或各級政府的其他資產的信息，國家或各級政府負有償付責任和義務的債務、擔保方面的信息，以及政府各部門經管和掌握的政府預算以外的財務收支活動情況等信息。由于財務信息披露不完整、不全面，致使各級政府隱性債務被忽略，國家財務風險和財政風險增大，國有資產流失得不到遏制；由于政府財務信息披露不充分、透明度不高，難以客觀評價政府績效和公共資金使用效益，直接影響國家宏觀決策和公共政策的制定，最終勢必影響國民經濟和社會事業的健康、持續發展。書中，李建發試圖通過對政府財務報告相關問題的深入研究，為建立具有中國特色和國際可比的政府財務報告體系及相應改革措施提出政策建議。

此外，他主編的教材《政府及非營利組織會計》被財政部推薦為“面向21世紀新教材”，組織翻譯出版的系列外國政府及非營利組織會計準則文告成為了研究我國預算會計改革和政府及非營利組織會計體系建設的重要參考文獻。

（二）以國際趨同的視角研究我國政府會計和財務報告改革

李建發對政府會計的研究是在充分了解西方國家政府會計管理，對比分析中外政府會計的差異，并借鑒和吸收西方國家政府會計科學成分的基礎上，同時結合我國國情，提出可資借鑒的政府會計理論框架。他發表的《從中美政府會計的差異看我國預算會計改革》《國際政府會計準則及其發展評述》等文章充分體現出了這一研究特色。

2001 年，李建發在《會計研究》上發表了《論改進我國政府會計與財務報告》一文，他在文中指出，政府會計與財務報告關系到政府向社會公眾及其他各方提供的財務信息是否具有真實性、完整性和可靠性的問題。他認為，政府會計作為反映政府財務活動的信息系統，應當根據我國政府的職能及政府財務活動的內容，全面、完整地反映政府財務活動情況及結果。隨著我國預算管理體制改革、政府職能轉換，政府會計與財務報告應當借鑒國際公共部門會計與財務報告的通常做法，吸收我國企業會計與財務報告改革的成功經驗，進行改進和完善，并著重從政府會計名稱、政府會計對象（內容）、政府會計模式、政府會計基礎及政府財務報告等方面進行改革，真正建立具有中國特色、與國際公共部門會計可比的、科學規范的政府會計與財務報告體系，保證政府向社會公眾提供的財務信息的真實性和完整性。

李建發認為，如果政府會計內容殘缺不全, 會計方法缺乏科學性、合理性，財務信息不能真實、完整地反映政府的財務狀況，勢必難以取信于民，也必將給政府財務資源提供者、監督機構及依賴政府財務信息作出各種決策的其他信息使用者造成誤導。所以，政府會計與財務報告能否真實、完整地反映政府的財務活動情況及財務狀況比企業會計與財務報告的涉及面更廣，影響面更大。會計是反應性的，它依存于特定的環境，同時反作用于環境。政府所處公共環境的性質及其主要特征，塑造著一個國家政府會計改革的軌跡和方向，政府會計與財務報告受到經濟、社會、政治、文化等公共環境要素的塑造，要反射或反映其所處的背景因素，采用權責發生制會計與財務報告本身不是目的，而是體現公共部門管理和活動的范圍、規模、風格等發生重大變化的一種手段。諸多研究表明，宏觀層面國家治理體系、政治體系、社會體系、市場體系、經濟體系等方面的制度變遷，能夠為政府會計與財務報告制度改革提供動力，新的政府會計和財務報告體系應當與這些制度安排相匹配，否則就難以滿足利益相關者的信息訴求。我國的政府會計和財務報告改革應當以國際協調為導向，始終立足于中國國情，堅持從預算會計擴展為政府會計、從預算資金運動擴展為價值運動、從預算會計模式擴展為基金會計模式、從現金制擴展為修正的現金制/ 應計制、從預算執行情況報告擴展為財務報告、從不公開擴展為經審計鑒證后公開披露。

他的研究成果在國際上同樣受到重視，與美國伊利諾大學陳立齊教授合寫的《中、美、英三國政府會計的比較研究》論文在挪威舉行的“2003 國際比較政府會計學術會議”上得到與會各國專家的一致好評，并入選會議論文集的頭篇出版。

（三）以新公共管理和國家治理為導向研究我國公共部門財務管理問題

李建發開創了全新研究視角，將新公共管理和國家治理與政府會計及財務報告有機結合起來，這個思路體現在他發表的《公共財務管理與政府財務報告改革》《政府會計改革的公共受托責任視角解析》《國家治理情境下政府財務報告制度問題研究》等文章中。其中，《公共財務管理與政府財務報告改革》一文根據政府財務報告主要反映政府財務受托責任和財務受托業績，并為上級政府、政府主要官員、審計機關、監督機構提供政府財務信息，以及近年來公共部門存在一系列財務管理問題的客觀現實，從報告主體內部管理的需要出發，闡述了公共（部門）財務管理對政府財務信息的需求，提出了改革政府財務報告的基本思路。《政府會計改革的公共受托責任視角解析》一文在考察公共受托責任構成及其對政府會計的影響，及公共受托責任與國際政府會計發展趨勢的基礎上，對我國政府公共受托責任現狀進行分析，并對我國政府會計改革提出了建議。《國家治理情境下政府財務報告制度問題研究》一文基于新公共治理等理論，在國家治理體系建設情境下，探討公開透明、符合國際慣例的權責發生制政府綜合財務報告的有關問題，從政府財務報告目標與報告模式、政府會計與財務報告準則體系、權責發生制政府會計體系等角度，研究構建國家治理導向的權責發生制政府綜合財務報告，分析我國構建權責發生制政府綜合財務報告的難點，并提出政策建議。

李建發指出，政府公共部門代表國家意志、受社會公眾委托，依法履行公共事務管理、提供公共服務（公共物品）職能，行使公共資源籌集、使用和管理權力，形成委托—— 代理關系，產生廣泛的公共受托責任。從財務的角度，政府公共部門應依法履行籌集和使用公共資金，不斷提高公共資金效率，保全公共財產，保護公共財務安全等財務受托責任。所以，財務受托責任是政府公共部門最主要的受托責任，加強財務管理則是強化財務受托責任的重要手段。從新公共管理的角度，公共財務管理應當包括公共收支管理、公共預算管理、公共資金管理、公共( 行政) 成本管理、公共投資管理、公共財產管理、公共債務管理、公共部門績效管理等內容。我國的公共財務管理存在諸多問題，應當按照新公共管理和新公共治理思路，以公共利益最大化為目標，以公共財政管理為基礎，借鑒企業財務管理技術方法，針對公共部門財務活動特點和規律進行合理的管理：（1）轉換理財觀念，把政府公共部門視為獨立的經濟主體，遵循非營利的組織目標開展財務活動；（2）增強成本效益意識，理性地從事公共財務活動，切實加強行政成本管理，提高行政效率和公共資金效益；（3）明確受托人身份和公共財務受托責任，按照預算限定，加強財務預算管理，強化財務責任，防范公共財務風險；（4）按照新公共管理理論，引入現代財務管理技術方法，切實提高公共財務管理水平；（5）根據公共部門所有者缺位、治理結構缺陷和管理者普遍存在的道德風險及逆向選擇現象，建立健全財務法規制度、完善財務程序和手續、嚴格財務開支標準；（6）建立健全內部監督、社會監督、審計監督“三位一體”的財務監督體系，提高公共財務活動的透明度, 主動接受社會公眾的監督，提倡公眾參與公共財務管理。

除理論研究外，他還被聘為財政部預算會計改革專家組成員，參與預算會計改革，為教育部、財政部的重大財會改革提供政策咨詢。鑒于他在我國政府及非營利組織會計研究領域的杰出成就和突出貢獻，2003 年財政部會計準則委員會改組時聘請他為咨詢專家，并擔任政府及非營利組織會計咨詢專家組組長，2005 年被財政部授予“全國杰出會計工作者”榮譽稱號，2014 年擔任財政部會計標準戰略委員會委員，2015 年擔任財政部政府會計準則委員會顧問。

財會學習報道：

桃李不言自飄香——記廈門大學李建發教授

摘　要：李建發，經濟學（會計學）博士，中共黨員，享受國務院政府特殊津貼專家，全國杰出會計工作者。現為廈門大學副校長，管理學院教授、博士生導師；中國會計學會副會長兼政府及非營利組織會計專業委員會主任委員，財政部會計準則委員會咨詢專家兼政府及非營利組織會計咨詢專家組組長，中國教育會計學會副會長，福建省教育會計學會名譽會長，廈門市會計學會顧問。……

《財會學習》2014年 第7期 80-80頁